مخالفان سند برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) در هفتههای اخیر، با ابراز تردید نسبت به رفع تحریمها، بر این تصور پای فشردند که محدودیتهای اعمال شده با اجرایی شدن برجام به قوت خود باقی خواهد بود. منتقدان ادعای خود را در سه محور مشخص مطرح کردند. آنها در وهله نخست به این نکته اعتراض کردهاند که چرا تحریمهای اولیه ایالات متحده آمریکا علیه ایران برداشته نشده است؟ محور دوم سخنان منتقدان به سرنوشت سوئیفت در برجام بازمیگردد. منتقدان ادعا دارند که امکان برقراری ارتباط بانکهای ایرانی با سوئیفت تا 8 سال دیگر وجود نخواهد داشت و این تحریم تا آن زمان حتی تعلیق هم نخواهد شد. گزاره انتقادی سوم در حرفهای مخالفان به نحوه تسویه معاملات ایران با دلار آمریکا (U-Turn) بازمیگردد. این گروه مدعی است برداشته نشدن تحریم معاملات U-Turn دلار آمریکا میتواند زیانها و تبعات جدی برای ایران داشته باشد. «دنیای اقتصاد» در گزارشی تحلیلی به عیارسنجی حرفهای منتقدان در سه محور مورد اشاره پرداخته است. نگاهی دقیق به مبانی و مستندات این انتقادات نشان میدهد برخی از آنها غیرقابلپذیرش و مبتنیبر مفروضات نادرست در رابطه با تحریمهای ایران و دستاوردهای برجام هستند.
دکتر حمید قنبری
حقوقدان
منتقدان برجام در روزهای اخیر، مباحث متعددی را مطرح کردهاند. آنها به این نکته اعتراض کردهاند که چرا تحریمهای اولیه ایالات متحده آمریکا علیه ایران برداشته نشدهاند؟ مدعی شدهاند که امکان برقراری ارتباط بانکهای ایرانی با سوئیفت تا 8 سال دیگر وجود نخواهد داشت و این تحریم تا آن زمان حتی تعلیق هم نخواهد شد و در نهایت، عنوان کردهاند که برداشته نشدن تحریم معاملات U-Turn دلار آمریکا میتواند زیانها و تبعات جدی برای ایران داشته باشد. نگاهی دقیق به مبانی و مستندات این انتقادات نشان میدهد برخی از آنها غیر قابل پذیرش و مبتنی بر مفروضات نادرست در رابطه با تحریمهای ایران و دستاوردهای برجام هستند. در این نوشته تلاش شده است تا انتقادات فوق و مستندات آنها مورد بررسی و ارزیابی قرار گیرد.
تحریمهای اولیه و تحریمهای ثانویه
چرا فقط تحریمهای ثانویه ایالات متحده آمریکا علیه جمهوری اسلامی ایران برداشته شدهاند؟ مگر قرار نبود تمامی تحریمهای هستهای و مرتبط با هستهای این کشور علیه جمهوری اسلامی ایران برداشته شود؟ چرا تحریمهای هستهای آمریکا علیه ایران به دو دسته تقسیم شده و فقط یک دسته از آنها برداشته شده است؟ این پرسش مکررا در روزهای اخیر مطرح و بر آن تاکید شده است.
پاسخ آن با اندک تاملی در مفهوم تحریمهای اولیه و ثانویه و سیر تحول آنها روشن میشود. تحریمهای اولیه ایالات متحده آمریکا، تحریمهایی هستند که اشخاص آمریکایی یا اشخاص تحت صلاحیت دولت ایالات متحده آمریکا را از معامله و تجارت با ایران (و نیز سرمایهگذاری در ایران) منع میکند. تحریمهای ثانویه، تحریمهای فراسرزمینی آمریکا هستند که اشخاص و نهادهای غیر آمریکایی را نیز از تجارت با ایران برحذر میدارند. نگاهی مختصر به تاریخ تحریمهای آمریکا علیه ایران نشان میدهد که تحریمهای اولیه از نوامبر 1979 علیه ایران آغاز و تا سال 1995 کاملا تکمیل شدند. به عبارت دیگر، تا سال 1995 هیچ حوزهای از تجارت و سرمایهگذاری در ایران نبود که مشمول تحریمهای اولیه ایالات متحده آمریکا قرار نگرفته باشد. «دستور اجرایی 12613» که در سال 1987 توسط رئیسجمهور آمریکا صادر شد، واردات هر گونه کالای ایرانی به آمریکا را منع کرد. قانون عدم تکثیر تسلیحات ایران و عراق، فروش تسلیحات به ایران را در مواردی منع و در مواردی ممنوع کرد. «دستور اجرایی 12597» در سال 1995 محدودیتهای جامعی برای تجارت با ایران برقرار کرد و عملا مانع هر نوع روابط تجاری میان ایران و اشخاص آمریکایی شد. «دستور اجرایی 12959» که در همان سال صادر شد، علاوه بر تجارت، هر گونه سرمایهگذاری آمریکاییان در ایران را نیز منع میکرد. این مجموعه مقررات که بعدها مبنای مقررات مختلف خزانهداری آمریکا نیز قرار گرفتند، نظام جامعی از تحریمهای اولیه آمریکا علیه ایران را وضع کردند که بر اساس آنها هیچ آمریکایی مجاز به انجام هیچ مبادلهای با ایران نبود و فقط استثنائات مختصری در مورد اقلام بشردوستانه در آن وجود داشت که آن نیز به دلیل نبود ارتباط میان بانکهای ایرانی و آمریکایی به سختی قابل اجرا بود. (U-Turn نیز استثنای دیگری بود که در ادامه به تفصیل روی آن بحث شده است). تکمیل تحریمهای اولیه آمریکا علیه ایران تا سال 1995 طول کشید و پس از آن، دولت و مجلس ایالات متحده آمریکا اقدام به وضع تحریمهای ثانویه علیه ایران با تصویب قانون، تحریمهای ایران و لیبی که بعدها به قانون تحریمهای ایران تغییر نام داد، کردند و در قوانین دیگری همچون CISADA، NDAA 2012، TRA و IFCA تحریمها را تکمیل کردند. با این توضیح، بازگردیم به پرسشی که در بالا گفته شد: «چرا همه تحریمهای هستهای آمریکا برداشته نشدهاند و فقط تحریمهای ثانویه برداشته شدهاند؟» پاسخ روشن است: زیرا همه تحریمهای هستهای آمریکا علیه جمهوری اسلامی ایران، ثانویه بودهاند و هیچیک از آنها تحریم اولیه نبودهاند. پرونده هستهای ایران در سال 2006 از شورای حکام آژانس بینالمللی انرژی هستهای به شورای امنیت ارجاع شد و تحریمهای هستهای نیز از آن دوران به بعد علیه ایران وضع شدند. در آن زمان که وضع تحریمهای هستهای علیه ایران آغاز شد، سالها از زمانی که تحریمهای اولیه تکمیل و شامل تمامی حوزههای تجارت و سرمایهگذاری شده بودند میگذشت. به عبارت دیگر، مجموعه تحریمهای اولیه هستهای یک مجموعه تهی است که تاکید بر رفع آن توسط مذاکرهکنندگان ایرانی میتوانست نشانهای از ناآشنایی آنها با نظام تحریمهای این کشور تلقی شود. علاوه بر این، برداشته شدن تحریمهای اولیه غیر هستهای علیه ایران، علاوه بر اینکه موضوعا خارج از چارچوب مذاکرات هستهای بود، میتوانست منتهی به ورود داراییهای دولت ایران به قلمرو آمریکا شود و این امر، به شرحی که در ادامه این نوشته خواهد آمد، مخاطرات جدی برای کشور در برداشت.
تحریم سوئیفت
چرا تحریمهای سوئیفت تا 8 سال دیگر برداشته و حتی تعلیق نخواهد شد؟ با وجود عدم امکان دسترسی ایران به نرمافزارهای سوئیفت، بانکهای ایرانی نمیتوانند حتی 8 سال بعد به این شبکه پیامرسانی مالی متصل شوند و چرا در برجام، چنین محدودیتی پذیرفته شده است؟ منتقدان توافق با بررسی متن برجام و ملاحظه بند 16 از ضمیمه 5 برجام، به این نتیجه رسیدهاند که در روز اجرا یا implementation day تحریم سوئیفت برداشته نخواهد شد و این تحریم در روز انتقال (یعنی 8 سال دیگر) تعلیق خواهد شد. از این رو معتقدند که بانکهای ایرانی تا 8 سال دیگر قادر به استفاده از خدمات سوئیفت نخواهند بود. با این حال، بررسی متن برجام تحریم سوئیفت نتیجه دیگری تایید میکند. تحریم سوئیفت، آنگونه که در مقرره 2010/413/CFSP اتحادیه اروپا ذکر شده است یک تحریم مطلق و فراگیر نیست؛ بلکه در آن قید شده است که ارائه خدمات پیام رسانی مالی به اشخاصی که در فهرستهای 8 و 9 تحریم یاد شده قرار دارند، ممنوع است. بنابراین اگر شخصی در فهرستهای مزبور قرار نداشته باشد، بیهیچ مانعی میتواند از خدمات سوئیفت استفاده کند، کما اینکه برخی از بانکهای ایرانی که مشمول تحریمهای اتحادیه اروپا قرار نگرفتهاند، همین حالا نیز از خدمات سوئیفت استفاده میکنند و در این خصوص با مانعی روبهرو نشدهاند. بر اساس آنچه در برجام و پیوستهای ضمیمه 2 آن قید شده است، اکثر بانکها و موسسات مالی ایرانی در تاریخ اجرا از فهرست تحریمهای اتحادیه اروپا خارج خواهند شد بنابراین تحریم سوئیفت درخصوص آنها قابل اجرا نخواهد بود. وقتی تحریم سوئیفت، فقط شامل کسانی میشود که در فهرست قرار دارند،
